AZIENDA SPECIALE CONSORTILE
L’azienda speciale consortile costituisce una “variazione sul tema” delle aziende speciali, atteso che l’articolo 31 del Tuel, che disciplina i consorzi tra enti locali ed altri enti pubblici del territorio per la gestione associata di uno o più servizi e l’esercizio associato di funzioni, richiama espressamente l’applicabilità, per quanto compatibili, ai medesimi consorzi delle disposizioni in materia di aziende speciali.
Natura giuridica
Come la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di ribadire, il consorzio di cui trattasi si configura quale “forma di associazione volontaria istituibile per la gestione di servizi pubblici o di funzioni, strutturato sul modello dell’azienda speciale in quanto compatibile […]. Il consorzio è definibile come un’azienda speciale di ognuno degli enti associati […]” (Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 9 maggio 2001 n. 2605. In argomento, si veda anche il parere della Corte dei Conti, sezione di controllo per la Regione Liguria, sentenza 13 febbraio 2014 n. 10). Invero, in termini generali, si può rintracciare la funzione mutualistica nel contratto associativo di consorzio, il quale integra la propria causa negoziale nella volontà di due o più soggetti di unire, coordinare e condividere le rispettive organizzazioni, al fine di regolare le loro attività ed interventi economico in ambito territoriale. In altri termini, si tratta di interpretare il consorzio (rectius: azienda consortile) alla stregua della struttura produttiva ed imprenditoriale a servizio dell’organizzazione comune degli enti consorziati.
Ancorché la formula giuridica “azienda speciale” si applichi ai consorzi in parola, sarebbe opportuno – come attenta dottrina ha evidenziato – distinguere tra i “consorzi-azienda” istituiti per la gestione di servizi, ai quali si applicano le norme sulle aziende speciali, e i “consorzi-enti amministrativi” costituiti per l’esercizio associato di più funzioni, disciplinati dalle norme sugli enti locali. Si tratta di una distinzione che rileva, in specie, per quanto attiene il profilo della responsabilità dell’azione amministrativa. Nel caso di esercizio di servizi, infatti, ci troveremo di fronte all’autonomia imprenditoriale riconosciuta in capo alle aziende speciali dall’articolo 114 del Tuel. Qualora, invece, ci si trovi di fronte all’esercizio di una funzione amministrativa, quest’ultima sarà necessariamente tipizzata dalle norme che ne definiscono l’aspetto autoritativo del potere esercitato. Mentre nel primo caso si dovrà rispettare la scelta di merito di carattere imprenditoriale, nel secondo prevarrà, al contrario, il riscontro dell’azione alla norma che disciplina la particolare funzione.
La governance
Per quanto attiene alla governance dell’azienda speciale consortile, è opportuno evidenziare che, mentre nel caso delle aziende speciali, le modalità di nomina e revoca degli amministratori e dell’organo di revisione sono stabilite negli statuti degli enti locali di riferimento (Comune ovvero Provincia), nelle aziende speciali consortili le procedure di nomina e revoca sono contenute nelle disposizioni statutarie dell’azienda medesima, frutto della convergenza della volontà degli enti (pubblici e territoriali) consorziati, definita nella convenzione sottoscritta “a monte” dai medesimi enti locali.
Consorzi e aziende speciali
Ai consorzi tra enti pubblici, che gestiscono attività aventi rilevanza economica e imprenditoriale, si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni previste per le aziende speciali (articolo 31, comma 8, del Dlgs 267/2000). Tale assunto trova peraltro conferma ex multis anche nell’articolo 99 del Dpr 902/1986 – fonte normativa tuttora in vigore, per le parti non incompatibili con il Tuel – secondo cui alle aziende consorziali sono estese, in quanto applicabili, le norme previste per le aziende speciali comunali (municipalizzate). E’ opportuno chiarire il concetto di “compatibilità” al fine di comprenderne il perimetro di estensione e di applicazione ai consorzi in parola. Al riguardo, la Corte di Cassazione ha ribadito che “[…] il limite della “compatibilità” si riferisce al fatto che nella costituzione dei consorzi gli enti locali non incontrano le limitazioni riferibili alla natura ed alla rilevanza sociale o imprenditoriale dei servizi, previste [dall’articolo 112 TUEL] per le aziende”. Ai consorzi volontari tra enti locali è esteso il riconoscimento della personalità giuridica, dell’autonomia patrimoniale e statutaria nonché della natura di enti strumentali degli enti locali, avendo tali consorzi, pertanto, natura di enti pubblici[…]” (Cassazione, sezioni unite, ordinanza 10 ottobre 2002 n. 33691). Dal passaggio citato si può inferire che il Giudice di legittimità si riferisce al fatto che i “limiti cui soggiacciono le disposizioni in materia di modelli organizzatori per la gestione dei pubblici servizi locali (tra cui anche l’azienda speciale), rappresentati dalla necessità di riferirsi alla “[…] produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali[…] (ex articolo 22 della legge 142/1990, ora articolo 112, comma 1, del Tuel), non si rendono applicabili alle strutture consortili, attesa la loro riferibilità ad ambiti sovra comunali di più enti locali e/o di altri soggetti pubblici, anche non territoriali”.
Altri organi
Avuto riguardo alla governance interna, nei consorzi tra enti locali/pubblici – aziende speciali consortili, accanto alla direzione generale (management tecnico) si registrano altri due organi fondamentali: l’assemblea consortile ed il consiglio di amministrazione. L’assemblea è composta dai rappresentanti dei singoli enti consorziati, ciascuno con responsabilità pari alla quota di partecipazione che rappresenta, ancorché si ricorda che ciascuno può esercitare un solo voto. In ordine alla dimensione territoriale, preme ricordare che il consorzio – azienda speciale consortile integra una struttura interessata dalla presenza di un certo numero di enti locali e/o pubblici, i quali – attraverso quella struttura specificamente costituita – intendono operare nell’ambito di una dimensione minima ottimale.